2020年上半年最高人民检察院印发的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，涵盖了检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果等的考核评价。为更好地理解及落实该规定，近日，最高检新闻办公室、检察日报社专门组织召开了“检察官业绩考评业务辅导与宣传报道研讨”会议，现择要刊发部分发言，敬请关注。【检察院内部绩效考核系统软件】

  发挥“案-件比”的指引作用

案件，本来是一个词，将其拆分，源自我国司法实践中对于案件数的特殊认识，即“案”可能是同一个案，但是“件数”却不同。这种计件方法，形成了现在的“案-件比”概念。在案件质量评价中，“案-件比”中“件”数越高，表明一个案子经历的诉讼环节就越多，意味着办案时间就会越长，对应的社会效果可能是：当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果越差。【检察院内部绩效考核系统软件】

  “案-件比”这一案件质量评价指标可以适用于以下范围：其一，对一个地区、一个检察院、一个业务系统或者一个业务部门、一个检察官的办案质量和效率进行评价，并可以在地区之间、部门之间和个人之间进行对比，以及在上下级检察院、上下级系统之间进行纵向对比。由此可见，这一评查、评价办法具有较为广泛的应用前景，可以在司法系统大有作为。不仅检察机关可以采取这一标准进行案件质量评估，公安机关和法院也可以借鉴这一方法，用于侦查、审判案件的质量评价。其二，可以就类案的办理情况进行对比，特别是对一定时期内重点办理的某类案件的质量和效率进行评价。某一类案件办案质量如何，可以根据一定的程序表现作出评估。如果程序表现异常，如有过多程序回流的案件，程序衍生环节过多，那么案件要么存在难度，要么办案机关存在办案能力不足的问题，需要进一步分析。由程序走向实体，有助于发现问题，寻找解决方法，提高类案整体办案质量和效率。其三，将部分指标根据需要进行组合，对特定主体、特定诉讼环节办案质量和效率进行评价。“案-件比”与其他案件质量评价指标相结合，具有适用的灵活性和广泛性，可以全面分析案件质量，也可以分时段分析一定时期内的办案质量，还可以针对特定主体（如侦查人员、审查起诉人员）、特定诉讼环节（如审查批准逮捕）进行案件质量和效率分析。“案-件比”这一指标具有客观性，因为“案数”与“件数”通常都是客观真实的数字，出现数字不准确，可以发现和校正。不过，也应清楚，“案-件比”虽然是客观数据，还需要通过主观方面发挥作用。通过异常现象的发现，进一步了解和分析“案-件比”背后存在的问题，需要发挥这一指标使用者的主观能动性。缺乏探知的主动性和分析判断的能力，会使“案-件比”引出问题的价值受到折损。另外，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，其设置初衷是检察机关力求提高检察办案人员对于案件质量和效率的自觉意识，让他们主观上努力提升案件公正性，这种意识与检察机关近年来倡导“责任担当”的意识有着精神上的一致性。【检察院内部绩效考核系统软件】

  最高人民检察院2020年4月公布的《检察机关案件质量主要评价指标》重点解决以下几个问题：

  一是覆盖周全。检察机关案件质量主要评价指标是一个系统“工程”，需要涵盖各项检察业务以及检察工作的主要办案环节。

  二是同异并举。案件质量评价指标体系是按照检察机关现行内设机构进行设计的。这些机构涉及的司法领域，有的相同，有的不同。即使不同，也有一些相同的或者类似的检察业务工作，即存在着共同的评价指标。对于这部分内容，可以适当合并共同的指标，形成通用指标。有差异的部分，再应用特殊指标进行评价，做到共性合并，特性补充，形成同异并举，既适应不同司法领域的需要，也体现体系化优点。【检察院内部绩效考核系统软件】

  三是综合多元。“案-件比”只是评价指标的一部分，并不是评价指标的全部。不能仅仅以“案-件比”论高低，否则就会形成单项指标、片面评价，可能导致评价结论不能全面反映办案情况。因此，必须实行综合指标多元评价的局面，将相互关联的指标组合起来加以应用，以实现对办案活动全面、客观、公正的评价。【检察院内部绩效考核系统软件】

  四是灵动开放。案件质量评价指标体系不能固化，需要随着司法实践应用的情况随时进行调整，使之保持科学性，如此一来，案件质量评价指标体系必须是动态、开放的体系，要为将来随着问题的发现和经验的积累以及实践的需要进行调整预留空间。【检察院内部绩效考核系统软件】

  业绩考评应从管理者视角向当事人视角转变

  以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系具有以下特点：一是从数量考核到质效考核。《检察机关案件质量主要评价指标》是评判检察机关案件质量的基本标准，对检察官的业绩考评，以落实案件质量评价指标为主要内容，其显著特点是改变了以往以数量、工作量为主导的考核思路，以办案质量和效果为核心构建业绩考评指标体系。二是从结果考核到过程考核。“案-件比”指标通过“案”与“件”的比，反映检察案件的办案质效。“件”除了“案”的基准数外，选取原本可以避免或者减少发生，但因前一个环节未将工作做到极致而产生，同时引起当事人负面感受的诉讼环节统计成的件数。三是从管理者视角到当事人视角。“案-件比”中“件”数越低，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短，案结事了后，当事人对办案活动的评价相对越高，办案的社会效果越好。设置“案-件比”这个核心指标的初衷，就是要求检察官站在人民群众的立场看问题，把不必要的办案环节挤掉，把“件”降下来，把质和效提上去，切实减少当事人的诉累，提升人民群众的司法体验和司法评价。四是尊重司法规律。例如，“不捕率”“不诉率”属于中性指标，这是比较科学的。“引导侦查取证率”“排除非法证据率”均属正向指标，鼓励检察官提前介入引导侦查取证，鼓励检察官积极识别、排除非法证据，这些安排都是符合诉讼规律的。五是科学性。《检察机关案件质量主要评价指标》详细说明了特定指标的适用情形、除外情形。例如，“撤回起诉率”“无罪判决率”均属负面指标，但也规定了例外情形，体现了“权责相统一”原则。【检察院内部绩效考核系统软件】

  不过，案件质量评价指标体系还存在一些不足，需要进一步研究解决。一是一类指标精准赋值比较困难。目前的考核指标分为三类：正向指标、负向指标和中性指标。一般来说，对于各种指标进行定性是相对简单的，但对这些指标的赋值，比较难以把握。比如，对于某项负向指标，到底是评价为-1，-2，还是-5，-10？二是《检察机关案件质量主要评价指标》对捕诉不宜过度捆绑。“捕后不诉率”作为负面指标，所产生的实践效果可能是进一步捆绑了“捕”和“诉”的功能。即使目前检察机关已经实行“捕诉一体”，但逮捕和起诉在刑事诉讼法上具有不同的功能设定，不宜过度捆绑。【检察院内部绩效考核系统软件】

  任何指标体系都有其局限性，案件质量评价指标只是业绩考评的实体标准。对于实体标准方面的局限性，可以借助于考评程序的完善来弥补。例如，在考评主体上，目前的方案基本局限于机构内考评，未来可以秉持更加开放的态度，引入社会力量参与考评，甚至可以吸纳体制外人士参与考评。

  发挥业绩考评的制度优势

  检察官业绩考评是一项复杂、重要的制度，要与案件质量评价密切结合。主要质量指标为什么要以“案-件比”为核心？这其实与社会公众的疑问有关：改革开放以来我国经济持续繁荣、社会长治久安，两大奇迹背后，为什么案件还会越来越多？那么，这种法治观感是否契合客观规律？显然，最高人民检察院为此提出的“案-件比”概念，绝不仅仅是为了挤压统计上的水分，而是具有深远的战略考量。

  诚如有识之士所言，“案”是什么？“案”是社会现象，是客观发生的。“件”是什么？“件”是司法现象，是法定程序中产生的。而办案人是能动的，可以通过努力把“案”和“件”的比例调整到一个合理区间，以减少群众诉累，增强司法获得感。有效降低“案-件比”是提升国家治理体系、治理能力现代化，推动全面依法治国的一个重要标尺。【检察院内部绩效考核系统软件】

  “案”反映的是诉源问题。为有效治理诉源，近年最高检作出了一系列部署，包括：其一，提高认罪认罚从宽制度的适用率。实践证明，70%的适用率要求科学可行，通过检察机关积极主动适用，服判率、息诉率有望提升。其二，强化检察监督。一方面，检察机关应当努力通过自身工作，降低公众对法院裁判的不认同率，提高对裁判权威的认可度，共同维护司法权威。另一方面，要通过精准监督、规范监督，强化监督刚性。始终强化双赢、多赢、共赢的理念；在办案中监督，在监督中办案；以诉讼的形式履行法律监督本职等办案理念，倒逼每一位检察人员自我加压，不断提升自己的业务素养，为老百姓提供优质的检察产品、法治产品。其三，落实七日内程序回复、三个月内办理过程或结果答复制度，努力让老百姓不再为个案反复申诉。通过强化释法说理，督导、引领案结事了人和政和。其四，紧跟时代节拍，服务社会大局。在党中央提出做好“六稳”工作、落实“六保”任务后，最高检及时制定了十一条具体落实措施。习近平总书记在企业家座谈会上发表重要讲话后，最高检及时发布了第二十一批指导性案例，目的就是引导全国检察机关贯彻落实中央部署，跟上时代步伐，使检察工作更好地服务大局、服务人民。【检察院内部绩效考核系统软件】

  破解“件”的问题离不开业绩考评这个风向标和指挥棒。解决业绩考评难题，没有什么灵丹妙药，只能因地制宜，从技术层面提供一些权力清单和负面清单。其一，业绩考评应当进一步简化，以实用管用为导向，避免考核形式的繁琐，有时候甚至“越简单越好”，使检察官有更多的精力办案而不是疲于应付考评。同时，坚持业绩考评的正确导向，避免将不必要的事务性工作与考评分数挂钩。其二，优化程序，努力把“案-件比”控制在合理幅度内。优质高效办案始终是检察机关的第一要务，应努力减少“三延两退”，提高与公安等行政机关沟通的质效。有识之士建议，如果把每一个案件都像身份证一样编个号，不管走多少程序，都按这一个案号走下去，这样就能清楚地了解案件总量，思谋治理策略。其三，扭住“权责平衡度”这个牛鼻子，把握好数量、质量、效果的辩证法。业绩考评设计指标既要有中性的，也要有鼓励性的，还要有限制性的。把握好这个平衡度，科学设置指标，业绩考评工作才能够发挥应有作用。其四，抓好综合配套改革措施落实。包括员额检察官退出办法，落实好人员分类管理和司法责任制等，与时俱进，真正把制度优势体现在考评体系中。其五，对于检察官出现过错的要理性追责。总之，只要尊重规律、动态管理、不断改进，一定可以使业绩考评制度发挥应有功效。【检察院内部绩效考核系统软件】